Glosa é o corte, total ou parcial, de um valor que a empresa contratada cobrou na medição ou na fatura de um contrato público de obra. A fiscalização glosa quando entende que o serviço não foi executado, foi medido a mais ou não está de acordo com o contrato. O que foi glosado não entra no pagamento daquele período.
Na prática, glosa é o que faz o boletim de medição voltar da prefeitura com menos dinheiro do que você pediu. A Lei 14.133/2021 não usa a palavra glosa, mas a prática se apoia nos artigos sobre medição, fiscalização, recebimento do objeto e pagamento, que você vê abaixo.
Este texto é informação geral e não é parecer jurídico. Cada contrato e cada edital tem regras próprias, e vale o que está escrito no seu. Este artigo trata dos contratos regidos pela Lei 14.133. Contratos de empresas públicas e sociedades de economia mista seguem outra lei, a 13.303/2016, e contratos licitados ou assinados pela legislação anterior, como a 8.666/1993, continuam regidos pela lei antiga.
Cada gasto entra vinculado à obra e o realizado é comparado com o orçado, etapa por etapa. Nos planos pagos, as 39 tabelas de preços vêm incluídas, sem custo adicional.
O que significa glosa na medição de uma obra pública?
Glosar é recusar, em parte ou no todo, um valor apresentado para pagamento. Na obra pública, esse valor é o da medição de obra, o boletim em que a empresa informa o que executou no período, serviço por serviço, para receber por isso.
O fiscal do contrato confere o boletim contra o que existe no canteiro, no projeto e na planilha contratada. O que ele aceita é atestado e vira valor a pagar, e o que não aceita é a glosa. O capítulo do TCU sobre fiscalização administrativa cita o acompanhamento de glosas entre as tarefas do fiscal administrativo.
Um exemplo hipotético, sem ligação com obra real. O boletim cobra 1.000 m² de reboco, mas o fiscal só encontra 850 m² prontos. Os 150 m² restantes são glosados, e a empresa pode cobrá-los quando concluir, se o contrato permitir.
A glosa pode ser temporária, quando o item volta na medição seguinte, ou definitiva. O que decide são o motivo e a regra do contrato.
O que diz a Lei 14.133 sobre glosa?
A Lei 14.133/2021 não usa a palavra glosa. O que ela traz são as peças em que a glosa se apoia.
- Art. 92, inciso VI. O contrato traz os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e para pagamento.
- Art. 117. A execução é acompanhada e fiscalizada por fiscais designados, que anotam as ocorrências e determinam a regularização das faltas ou defeitos.
- Art. 119. O contratado repara, corrige, remove, reconstrói ou substitui, por sua conta, o objeto com vícios, defeitos ou incorreções da execução ou dos materiais.
- Art. 140, § 1º. O objeto "poderá ser rejeitado, no todo ou em parte, quando estiver em desacordo com o contrato".
- Art. 143. Havendo controvérsia sobre a execução, a parcela incontroversa deve ser liberada no prazo previsto para pagamento.
Fora da lei, a palavra aparece em regulamentos. O manual do TCU lembra que o Decreto 11.246/2022, que é federal, atribui ao fiscal técnico conferir as notas fiscais e os documentos exigidos para o pagamento e dar o ateste, e ao fiscal administrativo acompanhar as glosas (arts. 22 e 23). Estados e municípios que usam transferência voluntária da União podem segui-lo, como em obra com convênio. Os demais podem ter regulamento próprio ou aplicar os da União, como a própria lei permite (art. 187). Em qualquer caso, o critério da glosa mora no seu contrato, no edital e no termo de referência.
Glosa é multa? Qual a diferença para desconto e supressão?
Glosa não é multa. A glosa corta o valor medido, a multa pune um descumprimento, a supressão reduz o objeto do contrato e o desconto é o percentual oferecido na licitação sobre o preço de referência.
| Instituto | O que faz | Quando aparece | Onde se apoia |
|---|---|---|---|
| Glosa | Corta o valor cobrado na medição | Serviço não executado, em quantidade menor ou fora do contrato | Contrato e edital |
| Multa | Sanção em dinheiro por descumprimento | Atraso ou falha contratual | Art. 156 (sanções) e art. 162 (multa de mora) |
| Supressão | A Administração reduz o objeto | Mudança de projeto ou de quantidade | Arts. 124 e 125, até 25% do valor inicial atualizado, na alteração unilateral |
| Desconto | Percentual sobre o preço de referência | Disputa de preço, antes do contrato | Edital e proposta vencedora |
Glosa não é sanção. Ela deixa de pagar o que a fiscalização não pôde atestar, e o TCU trata o registro da fiscalização de obra pública como ato vinculado, fundamental para a liquidação e o pagamento. Se o contrato da obra previr metas ou níveis mínimos de serviço, a rejeição parcial pode gerar glosa, sem prejuízo das sanções cabíveis, e, se a falha não for corrigida ou se repetir, o fiscal pode indicar a necessidade de abrir processo sancionatório, como explica o capítulo sobre fiscalização técnica. A multa do art. 156, essa sim, é sanção e tem limites na lei. Calculada na forma do edital ou do contrato, ela não pode ficar abaixo de 0,5% nem acima de 30% do valor do contrato (art. 156, § 3º).
Para contestar a glosa em si, confira o prazo no contrato e no edital. Se forem omissos, por cautela aja em até 3 dias úteis, prazo do pedido de reconsideração contra ato que não admite recurso hierárquico (art. 165, II). Não é certo que ele alcance a glosa, mas agir cedo custa menos do que perder o prazo. A multa tem defesa própria, de 15 dias úteis (art. 157), e o impedimento de licitar e contratar e a declaração de inidoneidade exigem processo de responsabilização (art. 158).
Quais são os principais motivos de glosa em contrato de obra pública?
A fiscalização glosa quando a medição não bate com a obra ou com o contrato. São oito motivos principais, sem ordem de frequência, porque não há estatística pública que a sustente.
- Serviço não executado, executado só em parte ou em quantidade menor do que a cobrada. O fiscal só atesta o que verificou, e o TCU vê erro grosseiro em atestar serviço de engenharia só pela medição da contratada, sem conferir os quantitativos.
- Serviço com defeito ou fora do projeto ou da especificação. O objeto pode ser rejeitado em parte quando estiver em desacordo com o contrato. A glosa acerta o pagamento, mas não dispensa o contratado de corrigir ou refazer o serviço (art. 119).
- Item ou quantidade fora da planilha, sem aditivo. O TCU orienta o fiscal a avisar os superiores da necessidade de aditivo, em vez de atestar item não previsto, conforme o capítulo de fiscalização técnica.
- Preço diferente do contratado ou erro de conta. O contrato fixa os preços unitários, e o TCU recomenda, quando for o caso, a memória de cálculo do valor a pagar, no capítulo sobre pagamento.
- Etapa ou percentual cobrado antes de concluído. Pelo manual do TCU, só se paga após a medição das etapas executadas, e a Lei 14.133 veda, como regra, o pagamento antecipado (art. 145).
- Administração local cobrada como valor fixo enquanto a obra anda devagar. A administração local deve ser medida de forma proporcional ao andamento da obra (Acórdão 1695/2018), conforme o capítulo sobre pagamento.
- Falta da comprovação que o contrato exige. Se o contrato pede relatório, memória de cálculo ou ensaio e eles faltam, o fiscal tem pouco o que atestar. Os ensaios e demais provas exigidos por norma técnica correm por conta do contratado, salvo disposição em contrário, conforme o capítulo de fiscalização técnica.
- Descumprimento de meta ou nível de serviço. Em obra, isso só vale quando o contrato liga o pagamento ao desempenho, o que a Lei 14.133 permite, e a rejeição parcial pode então gerar glosa, sem prejuízo das sanções. O TCU trata do tema sobretudo em contratos de serviço.
O atraso injustificado sujeita o contratado a multa de mora, na forma do edital ou do contrato (art. 162). Se a multa for maior que o pagamento devido, o contratado perde esse valor e a diferença sai da garantia ou é cobrada judicialmente (art. 156, § 8º). Isso é multa, e não glosa. Glosa por atraso só existe quando o contrato liga a remuneração ao prazo de entrega.
Como a glosa é calculada?
Quando o contrato mede por preço unitário, a conta costuma ser a quantidade glosada multiplicada pelo preço unitário da planilha contratada. No exemplo do reboco, seriam os 150 m² vezes o preço do metro quadrado do contrato. Em outros modelos, vale o critério de medição escrito no contrato, e por isso a primeira leitura é a dele.
O caminho de uma glosa, do boletim ao pagamento, costuma seguir estes passos.
- A empresa entrega o boletim, com as quantidades e a memória de cálculo.
- O fiscal confere o boletim com o projeto, a planilha contratada e a obra, e registra as divergências por escrito.
- A Administração informa o que aceitou e o que glosou, em geral com o motivo.
- A empresa emite a nota fiscal pelo valor aceito pela fiscalização, conforme o contrato. Com controvérsia, o manual do TCU admite emitir a nota só da parcela incontroversa.
- O valor atestado segue para liquidação e pagamento, no prazo do contrato.
- A empresa corrige ou contesta o que foi glosado.
Como contestar uma glosa na medição?
Peça o motivo por escrito, receba o que ninguém discute e reúna prova do que você executou. A lei manda liberar a parcela incontroversa no prazo de pagamento (art. 143), e o portal do TCU explica que a empresa pode emitir a nota fiscal só dessa parcela.
Depois disso, o caminho é este.
- Peça o registro da glosa por escrito, com o item, a quantidade e o motivo, e releia o critério de medição do contrato e do edital.
- Junte a prova do período. O diário de obra com data, as fotos datadas, a memória de cálculo e os ensaios mostram o seu lado, do mesmo jeito que o registro do fiscal mostra o dele.
- Responda dentro do prazo e pelo rito do contrato ou do edital. Se forem omissos, por cautela aja em até 3 dias úteis, o prazo do pedido de reconsideração previsto na Lei 14.133. A Constituição assegura contraditório e ampla defesa em processo administrativo.
- Se o erro foi seu, corrija e reapresente o item na medição seguinte, quando o contrato permitir.
- Se a glosa persistir sem critério claro, leve o contrato a um advogado.
Como a glosa mexe na margem e no caixa da obra?
A glosa definitiva de um serviço já executado sai direto da margem, e a temporária aperta o caixa até o item ser pago.
Quando o serviço glosado já foi executado, o custo continua o mesmo, porque o material foi comprado e a equipe foi paga. Se a glosa é definitiva, esse valor vira prejuízo. Se é temporária, o dinheiro entra depois do planejado.
Compare, por obra e por mês, o que você mediu, o que foi aceito e o que de fato entrou. Medido menos aceito é a glosa. Aceito menos recebido, descontadas as retenções de tributos e as previstas no contrato, é o que ainda falta entrar.
Se você usa o i9 Obras
O i9 Obras não aplica nem calcula glosa. A glosa segue o seu contrato. Quando você lança o que a obra de fato recebeu no Financeiro por obra, com cada gasto vinculado à obra e o realizado comparado ao orçado, o efeito da glosa no caixa e no resultado da obra fica à vista. Os recursos estão nos planos e preços do i9 Obras.
Como evitar glosa na medição da obra?
Para evitar glosa, a empresa precisa medir com memória de cálculo, ler o critério de medição e guardar prova da execução. Estes são os erros a evitar.
- Medir de cabeça. Boletim por estimativa, sem memória de cálculo, é o primeiro a ser contestado.
- Entregar o boletim sem conferir o cronograma físico-financeiro. Compare o avanço que você declara com o que estava planejado para o período. Se ele está muito acima do previsto, tenha a prova pronta, porque isso tende a levantar dúvida no fiscal.
- Não ler o critério de medição. A regra da glosa está no contrato e no edital, e muita empresa só lê quando o valor já foi cortado.
- Ficar sem registro do dia a dia. O fiscal anota as ocorrências. Sem o seu registro, a conversa fica desigual.
- Aceitar a glosa sem pedir o motivo por escrito. Sem motivo registrado, não há o que contestar.
- Esquecer a parcela incontroversa. Uma glosa num item não deveria segurar o restante da medição.
Em resumo
Glosa é o corte de um valor medido que a fiscalização não aceita. Não é multa, mas pode comer boa parte da margem da obra. A Lei 14.133 não usa a palavra, e o que decide o caso é o critério de medição do seu contrato.
Leia o contrato antes da primeira medição, guarde prova do que você executa, peça o motivo por escrito e cobre a parcela incontroversa. Cada contrato e cada edital tem regras próprias, e em caso de dúvida real o caminho é um advogado com o contrato na mão.
